Specustawa drogowa powstała, aby ułatwić przejmowanie gruntów pod drogi publiczne. Czy na jej podstawie można wywłaszczyć prywatne osoby pod budowę parkingu, zatoczki autobusowej lub drogi rowerowej? Przeczytaj dzisiejszy artykuł i dowiedz się jakie inwestycje mogą zostać zrealizowane na podstawie decyzji ZRID.
Spis treści:
Jedną z pierwszych, tzw. specustaw, jest pochodząca z dnia 10 kwietnia 2003 r. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa). Akt ten uchwalono m.in., aby usprawnić przejmowanie prywatnych gruntów pod drogi publiczne.
Postępowania wywłaszczeniowe przebiegające na podstawie Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) są bowiem długotrwałe. Przepisy wymagają od organu przeprowadzenia uprzednich rokowań z osobą wywłaszczaną, a dopiero w przypadku braku porozumienia wszczynane jest postępowanie z obowiązkiem przeprowadzenia tzw. rozprawy administracyjnej.
Czym jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (ZRID)?
Proces przejmowania ziemi na mocy specustawy drogowej jest wygodny. Organ wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tzw. decyzja ZRID), której standardowo nadawany jest rygor natychmiastowej wykonalności. W efekcie strona ma obowiązek niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, a inwestor może natychmiast zająć grunty i rozpocząć prace budowlane (art. 17 ust. 3 specustawy drogowej).
Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej może zostać wydane wyłącznie w celu budowy drogi publicznej. Krytycy zwracają uwagę na nadużywanie tej instytucji, przywołując częste sytuacje, że specustawa używana jest do odbierania prywatnych gruntów na inne – chociaż towarzyszące budowom jezdni – inwestycje, tzn. zatoczki i pętle autobusowe, drogi rowerowe i chodniki, a nawet parkingi.
Tym samym, realizowane są projekty, które mogą nie uzasadniać tak radykalnej ingerencji w prawo własności, jak ma to miejsce na podstawie specustawy – inwestycje te różnią się bowiem ze względu na użyteczność społeczną. Padają głosy, że naruszana jest zatem idea zrównoważenia interesów, a niektóre przedsięwzięcia, chociaż spełniają kryteria tzw. celu publicznego, przeprowadzane są nadmiernym „kosztem” prywatnych właścicieli gruntów.
Czym jest droga publiczna w myśl specustawy drogowej?
Legislator zastrzegł, że specustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, które definiowane są na podstawie przepisów Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dalej: udp (art. 1 ust. 1 specustawy drogowej).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 udp, drogi publiczne dzielą się na następujące kategorie:
• drogi krajowe;
• drogi wojewódzkie;
• drogi powiatowe;
• drogi gminne.
Drogi publiczne mogą być przy tym drogami ogólnodostępnymi lub drogami o ograniczonej dostępności, np. autostradami i drogami ekspresowymi (art. 3 udp).
Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (art. 2a ust. 1-2 udp). Drogi położone na gruntach prywatnych nie są zaliczane do dróg publicznych, ale są to tzw. drogi wewnętrzne. Podobnie sytuacja ma się z drogami położonymi na gruntach państwowych lub komunalnych, których nigdy nie zaliczono formalnie do kategorii dróg publicznych – nie powinny być do nich stosowane przepisy specustawy drogowej.
Jakie części składowe należą do drogi publicznej?
W Ustawie o drogach publicznych doprecyzowano, że drogą jest budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, która stanowi całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt (art. 4 pkt 2 udp).
Za urządzenia drogi uznaje się obiekty lub urządzenia budowlane, związane funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym, w tym kanały technologiczne (art. 4 pkt 2a udp).
Częściami drogi są w szczególności:
• jezdnie, z wyjątkiem wydzielonego z nich torowiska (art. 4 ust. 5 udp);
• zjazdy (art. 4 pkt 8 udp);
• skrzyżowania i węzły (art. 4 pkt 9-9a udp);
Do części składowych drogi nie są natomiast zaliczane obiekty lub urządzenia budowlane, w szczególności wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne lub elektroenergetyczne, niezwiązane funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym (art. 4 ust. 2 b udp).
Jakie inwestycje można zrealizować na podstawie specustawy drogowej – opinie i orzecznictwo
W związku z powyższym, specustawa drogowa może znajdować zastosowanie nie tylko do budowy jezdni, ale także do innych części składowych drogi znajdujących się w pasie drogowym oraz instalacji związanych funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym. Ma to duże znaczenie, ponieważ wiele osób bywa zaskoczonych otrzymaniem decyzji ZRID, w której ich grunty przeznacza się nie pod budowę jezdni, ale pod drogę rowerową, chodnik lub miejsca postojowe.
Jak podkreślono w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3337/17, zaprojektowanie w granicach pasa drogi publicznej – drogi rowerowej w ramach rozbudowy czy przebudowy drogi publicznej mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 Ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Omawianą kwestią zajęło się także Ministerstwo Infrastruktury. Zgodnie z opinią prawną resortu, ruch drogowy to nie tylko ruch pojazdów samochodowych po jezdni, ale również ruch rowerów po ścieżce rowerowej jak i też ruch pieszych po chodniku. Zatem wszystko to, co jest związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z zarządzaniem drogą jest elementem pasa drogowego.
Reasumując, w opinii resortu infrastruktury chodnik czy też ścieżka rowerowa w rozumieniu przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jest elementem drogi.
Zaś jej budowa i związana z tym konieczność poszerzenia dotychczasowego pasa drogowego stanowić będzie rozbudowę drogi publicznej, co z kolei oznacza, że taka inwestycja powinna być realizowana na podstawie przepisów specustawy (Opinia prawna Podsekretarza Stanu przy Ministerstwie Infrastruktury Marka Chodkiewicza z dnia 8 lutego 2019 r., znak sprawy: DDP-1.054.5.2019).
Jakich projektów nie należy realizować na podstawie Ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych?
Trzeba przy tym wyraźnie zaznaczyć, że w niektórych przypadkach budowa chodnika, drogi rowerowej lub parkingu na podstawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej może być uznane za działanie sprzeczne z przepisami. Dla przykładu, Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt KIO 3414/20 jednoznacznie orzekł, że droga rowerowa może być elementem drogi publicznej przeznaczonym dla ruchu rowerów, ale może też być odrębną, samodzielną, niestanowiącą części innej drogi – drogą przeznaczoną do ruchu rowerów, czy też drogą rowerową stanowiącą drogę wewnętrzną.
W opinii Ministerstwa Infrastruktury, duże zastrzeżenia konstytucyjne budzi propozycja stosowania przepisów specustawy drogowej do budowy np. samodzielnej drogi rowerowej czy też ciągu pieszego. Podsekretarz Stanu przy ministerstwie, Marek Chodkiewicz, wyraził wątpliwość, czy realizacja tego typu inwestycji stanowi na tyle doniosły interes publiczny, aby np. pozbawiać i przejmować z mocy prawa własność nieruchomości.
Podkreślił przy tym, że specustawa wyłącza stosowanie przepisów ogólnych, regulując w odmienny sposób przygotowanie i realizację inwestycji. Przewiduje ona szczególne uprawnienia m.in. wywłaszczenie bez wcześniejszego przeprowadzania rokowań czy też możliwość lokalizacji inwestycji niezależnie od ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Duże emocje wzbudza zazwyczaj kwestia budowy parkingów. Sprawy tego typu wielokrotnie trafiały przed sądy, gdzie zapadały często orzeczenia kwestionujące zasadność wydania i zastosowania decyzji ZRID. Działo się tak zwłaszcza w przypadkach, gdy sprawa dotyczyła nie budowy tzw. zatok postojowych, ale dużych placów z miejscami dla aut klientów pobliskich supermarketów czy okolicznych mieszkańców.
Dla przykładu, w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 196/11, sąd orzekł, że budowa parkingu na 36 miejsc oraz odwodnienia i oświetlenia parkingu nie kwalifikuje się do realizacji w trybie specustawy drogowej. Podkreślono w nim, że parking, mimo że służy ruchowi drogowemu, nie jest niezbędny do funkcjonowania drogi. Elementy takie jak zatoki autobusowe są integralną częścią drogi, ale parking nie tworzy z nią całości techniczno-użytkowej. Sąd zasugerował też, aby organ dla tego projektu stosował ogólne zasady Prawa budowlanego i ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Jakie inwestycje można zrealizować na podstawie specustawy drogowej – podsumowanie
Specustawa drogowa usprawnia przejmowanie gruntów pod drogi publiczne, ale często budzi wątpliwości w kontekście realizacji projektów im towarzyszących. Drogi publiczne, zdefiniowane w Ustawie o drogach publicznych, obejmują jezdnie, zjazdy, skrzyżowania, a także inne budowle znajdujące się w pasie drogowym – w tym drogi rowerowe, miejsca postojowe czy chodniki.
Jednocześnie infrastruktura niezwiązana bezpośrednio funkcjonalnie z drogą publiczną nie powinna być zaliczana do jej części składowych, dotyczy to np. samodzielnych ciągów pieszych, dróg rowerowych lub dużych parkingów.
Krytycy wskazują na występujące obecnie nadużywanie przepisów specjalnych. Organy powinny o tym pamiętać, ponieważ decyzja ZRID zezwalająca na realizację dyskusyjnych przedsięwzięć może zostać skutecznie zakwestionowana (uchylona).
Źródła:
- Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
- Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych
- Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
- Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie
- Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3337/17
- Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 196/11
- Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt KIO 3414/20
- Opinia prawna Podsekretarza Stanu przy Ministerstwie Infrastruktury Marka Chodkiewicza z dnia 8 lutego 2019 r. (znak sprawy: DDP-1.054.5.2019)
