Czy można obronić się przed wywłaszczeniem?

Realizacja inwestycji celu publicznego niejednokrotnie wymaga pozyskiwania nowych gruntów pod zabudowę, co wiąże się z wywłaszczeniami. Przeczytaj nasz artykuł i dowiedz się, czy można obronić się przed wywłaszczeniem nieruchomości oraz jak skutecznie walczyć o swoje prawa.

Kiedy można zostać wywłaszczonym z nieruchomości?

Przepisy mówią jasno, że wywłaszczenia nieruchomości w Polsce możliwe są wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.). Definicję inwestycji celu publicznego zawarto w art. 2 pkt 5 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp). Zgodnie z ustawą, należy przez nie rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn).

W rozumieniu ugn inwestycjami celu publicznego są:

wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji;
wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie;
wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń;
wydzielanie gruntów pod porty i przystanie morskie oraz ich budowa, modernizacja i utrzymanie;
wydzielanie gruntów pod infrastrukturę zapewniającą dostęp do portów lub przystani morskich oraz jej budowa, modernizacja i utrzymanie;
budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń;
budowa i utrzymywanie sieci transportowej dwutlenku węgla;
budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania;
budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;
budowa oraz utrzymywanie morskiej farmy wiatrowej w rozumieniu Ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych wraz z zespołem urządzeń służących do wyprowadzenia mocy w rozumieniu tej ustawy;
opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;
ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających ofiary terroru komunistycznego;
budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, uczelni publicznych, federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki, o których mowa w art. 165 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych;
budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia usług powszechnych przez operatora wyznaczonego w rozumieniu Ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług;
budowa, utrzymywanie obiektów oraz urządzeń, niezbędnych na potrzeby obronności państwa, a także ustanowienie strefy ochronnej terenu zamkniętego, wynikających z umów lub porozumień międzynarodowych, ochrony granicy państwowej lub ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich;
poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie złóż kopalin objętych własnością górniczą;
poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemne składowanie dwutlenku węgla;
zakładanie i utrzymywanie cmentarzy;
ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej;
ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody;
wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa;
wykonywanie urządzeń lub budowli służących zapobieganiu lub zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt;
inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.

Powyższe wyszczególnienie jest o tyle istotne, że dla oceny czy inwestycja realizuje cel publiczny nie są ważne status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania (art. 2 pkt 5 upzp). Dla przykładu nie ma znaczenia, czy cel publiczny został zamierzony (i zrealizowany) przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego czy też przez osobę nie mającą tego przymiotu. Nawet jeżeli obiekt czy urządzenie łączności publicznej wzniesione zostało tylko w celu odpłatnego oddawania go do korzystania np. przedsiębiorcom telekomunikacyjnym, nie zmienia to faktu, że za pośrednictwem tego urządzenia odbywa się „łączność publiczna” i tym samym cel publiczny jest realizowany (Wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1610/13).

Etapy wywłaszczenia

Zgodnie z Ustawą o gospodarce nieruchomościami, proces wywłaszczenia można podzielić z grubsza na następujące etapy:

rokowania – postępowania wywłaszczeniowego poprzedza się rokowaniami o nabycie w drodze umowy. W trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna (art. 114 ugn);
wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego – następuje ono z dniem doręczenia zawiadomienia stronom lub z dniem określonym w ogłoszeniu o wszczęciu postępowania, które wywieszono w urzędzie (art. 115 ugn);
rozprawa administracyjna – przeprowadza się ją po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 118 ugn);
wydanie decyzji o wywłaszczeniu – powinna ona określać cel wywłaszczenia, przedmiot wywłaszczenia oraz wskazywać osoby pozbawiane praw do nieruchomości (art. 119 ugn);
wywłaszczenie – następuje w momencie, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (art. 121 ust. 1 ugn).

W przypadku specustaw, które uchwalano głównie w celu szybszego przeprowadzenia całego procesu, procedura wygląda inaczej. Zgodnie z Ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa), odpowiedni organ zawiadamia strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) (art. 11d ust. 5 specustawy drogowej), a następnie wydaje decyzję i zawiadamia o tym strony, wysyłając pismo na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Informacja publikowana jest również w drodze obwieszczenia, a także w prasie lokalnej (art. 11f ust. 3 specustawy drogowej). Wywłaszczenie następuje w momencie, gdy decyzja ZRID staje się ostateczna.

Co można zrobić przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu?

Pozbawienie praw do nieruchomości nie następuje bez uprzedzenia. Zwykle od podjęcia zamiaru realizacji danego przedsięwzięcia do rozpoczęcia prac budowlanych mijają długie lata. Realizacja celów publicznych zwykle jest bowiem procesem wieloetapowym. Zazwyczaj wiąże się również z konsultacjami społecznymi, w których mają prawo uczestniczyć strony.

Osoby zagrożone przymusowym pozbawieniem mienia, jeszcze przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu, mogą starać się wpłynąć na inwestora tak, aby ominął dane działki. W wielu przypadkach – zwłaszcza podczas budowy dróg – z dużym wyprzedzeniem przedstawiane są bowiem różne warianty lokalizacji inwestycji. Odbywają się również konsultacje społeczne. Zmiana planów inwestorskich wymaga jednak od stron zaangażowania oraz kooperacji. Z praktyki wynika, że najczęściej realizowany jest wariant przedsięwzięcia najmniej oprotestowany przez społeczności lokalne.

Trzeba przy tym zaznaczyć, że wywłaszczanie nieruchomości pod cele publiczne może następować zarówno na podstawie decyzji lokalizacyjnej, jak i obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 upzp). Projekt planu musi zostać wyłożony przez gminę do publicznego wglądu, a uwagi do niego ma prawo wnieść dowolna osoba (art. 18 ust. 1 upzp). Trzeba przy tym zaznaczyć, że na mocy niektórych specustaw mogą być wydawane decyzje lokalizacyjne niezgodne z zapisami planu, który zostaje następnie w całości lub części niezgodnej z decyzją uchylony. Sytuacja ta dotyczy np. budowy Centralnego Portu Komunikacyjnego (art. 38 ust. 3-4 Ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym, dalej: ucpk).

Obecnie planami miejscowymi objęty jest wciąż stosunkowo niewielki obszar kraju (ok. 33%). Każdy właściciel, użytkownik wieczysty, a także osoba posiadająca na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe ma zatem w interesie śledzenie polityki przestrzennej w swojej gminie. Informacje na temat podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego są jawne i publikuje się je w gminnym Biuletynie Informacji Publicznej (art. 17 upzp).

Odwołanie od decyzji o wywłaszczeniu

Już po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu stronie przysługuje odwołanie od niej do organu wyższej instancji w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa). W przypadku gdy właściciel nie otrzymał zawiadomienia (ponieważ np. adres z katastru nieruchomości był nieaktualny), to obowiązuje termin wydania publicznego obwieszczenia o wydaniu decyzji (Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt II OPS 2/16).

Trzeba przy tym zaznaczyć, że odwołanie może odnieść pozytywny skutek jedynie wówczas, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów. Inwestycje celu publicznego (zwłaszcza drogowe) są dobrze przygotowane, poprzedzone wieloma analizami, konsultacjami i wymagają zgromadzenia szeregu dokumentów. W przeważającej liczbie przypadków udowodnienie, że dana inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym prawem będzie niezwykle trudne. Zdarzają się jednak sytuacje, że realizowana inwestycja nie spełnia wymogów celu publicznego lub dana nieruchomość nie jest niezbędna do realizacji przedsięwzięcia.

Czasami dochodzi też do tzw. rażącego naruszenia prawa procesowego. Orzecznictwo uznaje za nie głównie sytuacje, jakie miały często miejsce w postępowaniach odbywających się w czasach PRL:

nieprzeprowadzanie rozprawy administracyjnej (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09);
niesporządzenie opinii przez biegłych (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1549/13);
nieobecność biegłego na rozprawie administracyjnej mająca wpływu na wynik sprawy (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2019 r. sygn. akt I OSK 92/19).

Obecnie sytuacje związane z rażącym naruszaniem prawa powyższego kalibru podczas postępowań wywłaszczeniowych zdarzają się wyjątkowo.

Zgodnie z art. 35 § 3 kpa, załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Od decyzji organu wyższej instancji stronie przysługuje również możliwość złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a gdy to nie przyniesie pozytywnego skutku do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odwołanie od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania

Zgodnie z art. 119 ust. 1 ugn, organ może wydać decyzję o wywłaszczeniu zawierającą jednocześnie ustaloną kwotę odszkodowania. Dużo częściej jednak wydawane są odrębne decyzje – najpierw o wywłaszczeniu, a następnie ustalająca wysokość odszkodowania. Niektóre specustawy nakładają przy tym na inwestorze obowiązek przeprowadzenia wcześniejszych negocjacji z osobą wywłaszczaną.

Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (dalej: upbp) określa, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje wojewoda w terminie 30 dni od dnia, w którym upłynął 2-miesięczny termin przewidziany na uzgodnienia. Liczony on jest od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna (art. 20 ust. 1-3 upbp).

Na mocy specustawy o CPK, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie CPK, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości uprawniony jest do wezwania Spółki Celowej do przedstawienia oferty nieruchomości zamiennych lub rozpoczęcia negocjacji dotyczących wysokości odszkodowania (art. 59 ust. 2 ucpk). Jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania nie udało się zawrzeć umowy przeniesienia prawa do nieruchomości zamiennej lub uzgodnić wysokości odszkodowania, negocjacje podlegają zakończeniu, a ustalenie odszkodowania następuje w drodze decyzji (art. 59 ust. 8 ucpk).

Wcześniejszych rokowań nie przewiduje specustawa drogowa, na podstawie której obecnie najczęściej przeprowadza się wywłaszczenia. Dodatkowo decyzji zwykle nadawany jest rygor natychmiastowej wykonalności, co sprawia, że inwestor ma prawo od razu wejść na nieruchomość (art. 17 ust. 1 specustawy drogowej). Strona może jednak wnieść o przeprowadzenie rokowań (także przed mediatorem). W przypadku, gdy wydawana jest odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania istnieje możliwość zawarcia tzw. ugody administracyjnej (art. 114-122 kpa).

Wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania następuje na podstawie operatu szacunkowego, który sporządza uprawniony rzeczoznawca majątkowy (art. 156 ust. 1 ugn).

Strona podczas postępowania ma prawo zapoznać się ze zgromadzonym materiałem, a także przedstawić własne wnioski dowodowe. Może zgłaszać do materiału uwagi oraz zarzuty. W przypadku, gdy wycena nieruchomości jest zaniżona, może też przedłożyć organowi operat szacunkowy sporządzony na swoje zamówienie. Strona ponosi przy tym koszty wynagrodzenia pracy rzeczoznawcy.

Zdarza się, że w przypadku dużych inwestycji pracujący na zlecenie organu rzeczoznawcy działają w pośpiechu, popełniając błędy. Podstawą do odwołania się od decyzji mogą być zatem: omyłki rachunkowe, niedostateczna liczba nieruchomości do porównania (transakcji), błędna w danym przypadku metodologia, nieuwzględnienie wszystkich elementów podlegających wycenie itp.

Tryb odwoławczy w przypadku decyzji ustalającej wysokość odszkodowania jest taki sam, jak w razie odwoływania się od decyzji o wywłaszczeniu. Trzeba przy tym pamiętać, że ewentualna zmiana wysokości odszkodowania nastąpi jedynie w sytuacji, gdy zostały naruszone przepisy. Nie wystarczy, że osobie wywłaszczanej nie podoba się kwota ustalona w postępowaniu.

Jak bronić się przed wywłaszczeniem?

Rosnąca w kraju liczba inwestycji celu publicznego wiąże się z wywłaszczeniami. Osoby, którym grozi pozbawienie mienia, powinny zatem wiedzieć, że nie są bezbronne. Mogą wpływać na organy administracyjne na każdym etapie realizacji przedsięwzięcia – od momentu przedstawienia projektu inwestycji lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za wywłaszczenie. Wymaga to jednak od stron zaangażowania oraz wiedzy merytorycznej. Powodzenie w takim przypadku zależy często od współdziałania lokalnych społeczności, a także pomocy doświadczonego prawnika, który orientuje się w procedurach administracyjnych. O ile uchylenie decyzji o wywłaszczeniu może być niezwykle trudne, o tyle walka o słuszne odszkodowanie w wielu przypadkach kończy się dla strony wywłaszczonej sukcesem.

Warto na koniec dodać, że wywłaszczenie nie zawsze musi oznaczać bezpowrotnej utraty mienia. Strona może domagać się zwrotu nieruchomości, którą uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (art. 137 ust. 1 ugn):

pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo:
pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Osoba, której zwrócono nieruchomość, zobowiązana jest oddać zwaloryzowane odszkodowanie lub przyznaną jej nieruchomość zamienną (art. 140 ust. 1-2 ugn).