Decyzja lokalizacyjna celu publicznego – co oznacza dla właściciela nieruchomości?

Decyzja lokalizacyjna to akt administracyjny umożliwiający realizację inwestycji celu publicznego. Przedsięwzięcia takie uzasadniają wywłaszczenie nieruchomości. Dowiedz się, kto wydaje decyzję lokalizacyjną, kiedy jest wymagana i jakie prawa przysługują właścicielowi nieruchomości.

Podstawa prawna lokalizacji celu publicznego

Co do zasady, realizacja inwestycji uznanych za cel publiczny może nastąpić na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo – w przypadku jego braku – w oparciu o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. To właśnie ten drugi dokument administracyjny odgrywa kluczową rolę w uruchomieniu wielu przedsięwzięć infrastrukturalnych, a jego uzyskanie jest w takim wypadku pierwszym krokiem na drodze do wywłaszczenia nieruchomości. Ogólne zasady wydawania decyzji lokalizacyjnych zawarte są w Ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp).

W niektórych przypadkach – regulowanych przez tzw. specustawy – możliwe jest wydanie decyzji lokalizacyjnej nawet wbrew postanowieniom obowiązującego planu. Przykładem jest specustawa o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (CPK), która umożliwia wydanie decyzji lokalizacyjnej z pominięciem miejscowego planu, a następnie jego uchylenie i uchwalenie nowego, zgodnego z decyzją.

Należy zatem pamiętać, że do pozwoleń na realizację inwestycji celu publicznego przeprowadzanych na mocy poszczególnych specustaw, stosowane są przepisy szczegółowe – uzyskanie właściwego pozwolenia jest przy tym równoznaczne z uzyskaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w myśl Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W każdym przypadku kluczowa jest więc podstawa prawna realizacji danej inwestycji.

Realizację celu publicznego wbrew zapisom MPZP umożliwia specustawa drogowa (Ustawa z 10 kwietnia 2003 r.), na mocy której wydawana jest tzw. decyzja ZRID (zezwolenia na realizację inwestycji drogowej). Tego rodzaju decyzja łączna zastępuje wydanie odrębnych rozstrzygnięć: lokalizacyjnego, budowlanego oraz dotyczącego wywłaszczenia i podziału nieruchomości. ZRID nie jest zatem decyzją lokalizacyjną w rozumieniu Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, choć pełni analogiczną funkcję i w tym kontekście bywa nazywany „decyzją lokalizacyjną”. Podobne sprawa wygląda m.in. w przypadku specustawy lotniskowej (Ustawa z 12 lutego 2009 r.), w ramach której wydaje się decyzję o realizacji inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Co uznaje się za inwestycję celu publicznego?

Zakres przedsięwzięć, które mogą zostać zakwalifikowane jako inwestycje celu publicznego, został określony w art. 6 Ustawy o gospodarce nieruchomościami. Katalog obejmuje m.in. infrastrukturę drogową, lotniczą, obiekty administracji publicznej, cmentarze, sieci wodociągowe, a także obiekty służące pamięci narodowej. Wspólnym mianownikiem tych inwestycji jest ich ogólnodostępny charakter oraz cel ukierunkowany na zaspokojenie zbiorowych potrzeb społeczności – lokalnej, regionalnej, krajowej lub ponadnarodowej.

Decydujące znaczenie ma zatem nie status inwestora ani źródła finansowania, lecz funkcja pełniona przez inwestycję. Jeśli nie spełnia ona przesłanek ustawowych – nie może zostać uznana za przedsięwzięcie celu publicznego, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (Wyrok WSA w Krakowie z 13 września 2018 r., II SA/Kr 803/18).

Kiedy decyzja lokalizacyjna nie jest wymagana?

W niektórych sytuacjach ustawodawca wyłączył obowiązek uzyskania decyzji lokalizacyjnej. Dotyczy to głównie robót budowlanych polegających na remoncie, montażu czy przebudowie, o ile nie prowadzą do zmiany sposobu użytkowania nieruchomości i jej architektonicznej formy oraz nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej

Kompetencje w zakresie wydawania decyzji lokalizacyjnych zależą od rangi inwestycji:

• dla inwestycji o znaczeniu krajowym i wojewódzkim – właściwy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, za zgodą marszałka województwa;
• dla przedsięwzięć powiatowych i gminnych – decyzję wydaje samodzielnie wójt, burmistrz lub prezydent miasta;
• na terenach zamkniętych – decyzję wydaje wojewoda.

Trzeba przy tym pamiętać, że przepisy szczegółowe mogą wskazywać inny organ właściwy do wydania danej decyzji lokalizacyjnej, np. w przypadku budowy CPK jest to wojewoda. Jeżeli inwestycja obejmuje teren więcej niż jednej jednostki samorządowej, organem wiodącym staje się ten, na którego obszarze znajduje się największa część planowanej inwestycji. Decyzja wydawana jest wówczas w porozumieniu z innymi zainteresowanymi gminami.

Każda decyzja lokalizacyjna trafia do odpowiedniego rejestru, prowadzonego przez organ właściwy ze względu na zakres inwestycji. Decyzja lokalizacyjna obowiązuje bezterminowo, jednak może wygasnąć – przykładowo, gdy dla danego terenu zostanie uchwalony plan miejscowy sprzeczny z treścią decyzji lub gdy inny inwestor uzyska pozwolenie na budowę.

Udział strony postępowaniu i możliwość zaskarżenia decyzji

Strona postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej posiada zagwarantowane przepisami uprawnienia – organy administracji muszą zapewnić jej czynny udział, w tym prawo do zgłaszania uwag i zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem rozstrzygnięcia.

Na wydaną decyzję przysługuje stronie odwołanie do organu wyższego stopnia, które należy wnieść w ciągu 14 dni od jej doręczenia. Odwołanie powinno precyzować zarzuty, określać zakres żądania oraz zawierać odpowiednie uzasadnienie faktyczne i dowodowe (jest to wymóg).

Jeśli odwołanie nie zostanie uwzględnione, stronie pozostaje prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a następnie – po ewentualnym niekorzystnym wyroku – skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rygor natychmiastowej wykonalności

W niektórych przypadkach decyzja administracyjna, w tym decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, może zostać opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że możliwe jest jej wykonanie jeszcze przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Choć nadanie rygoru wymaga szczególnego uzasadnienia, w praktyce inwestycje celu publicznego często same w sobie uznaje się za wystarczająco ważne dla interesu społecznego, aby uzasadnić nadanie im takiego rygoru.

Decyzja lokalizacyjna – podsumowanie

Decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego są jednym z kluczowych narzędzi umożliwiających realizację projektów o znaczeniu publicznym. Choć przepisy przewidują możliwość odwołania się od takiej decyzji, w praktyce są one rzadko uchylane. Wynika to przede wszystkim z faktu, że ich wydanie poprzedza rozbudowany proces uzgodnień i opiniowania przez liczne instytucje, co przekłada się z reguły na zgodność decyzji z przepisami prawa.

Dla właścicieli nieruchomości, których działki zostały objęte decyzją lokalizacyjną, istotne jest, aby mieć świadomość jej skutków – otwiera ona drogę do wywłaszczenia. Czasami, tak jak w przypadku CPK jest ona jednocześnie decyzją o wywłaszczeniu.

Wobec niskiej skuteczności prób podważania samych decyzji lokalizacyjnych, w wielu przypadkach bardziej racjonalnym kierunkiem działania jest zadbanie o należne odszkodowanie.

Więcej na ten temat przeczytasz w artykule:

• Prawa wywłaszczonych – odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości.