Przymusowe wywłaszczenie nieruchomości – kiedy do niego dochodzi?

Inwestycje celu publicznego często wiążą się z wywłaszczeniami. Wiele osób nie godzi się na pozbawienie mienia, nie chcąc zmieniać miejsca zamieszkania lub kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania. W takiej sytuacji może dojść do przymusowego wywłaszczenia nieruchomości z zastosowaniem egzekucji administracyjnej.

Czym jest przymusowe wywłaszczenie nieruchomości?

Wywłaszczenia nieruchomości są zjawiskiem kontrowersyjnym, ponieważ ingerują w chronione przez ustawę zasadniczą prawo własności. Problem dotyka co roku wiele tysięcy osób, które tracą mienie na rzecz realizacji tzw. inwestycji celu publicznego. Budowa nowych dróg, obiektów sportowych, infrastruktury przesyłowej, zabezpieczeń przeciwpowodziowych itp. wymaga bowiem pozyskiwania nowych gruntów. Zgodnie z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., wywłaszczenia możliwe są wyłącznie na inwestycje celu publicznego oraz za przyznanym słusznym odszkodowaniem.

Według treści art. 112 ust. 3 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn), wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Ustawa narzuca na organy obowiązek przeprowadzenia dwumiesięcznych rokowań, po upływie których wszczęte może zostać postępowanie wywłaszczeniowe (art. 115 ust. 2 ugn).

Obecnie wywłaszczenia bardzo rzadko przeprowadzane są zgodnie z powyższym trybem. Legislator uchwalił bowiem szereg tzw. specustaw mających przyspieszyć długotrwałe postępowania wywłaszczeniowe realizowane na podstawie Ustawy o gospodarce nieruchomościami. Najczęstsze w Polsce są wywłaszczenia na cele drogowe, które reguluje Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa).

Specustawa nie nakłada na organy obowiązku przeprowadzenia rokowań przed wydaniem decyzji o wywłaszczaniu. Dodatkowo decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) może zostać nadany rygor natychmiastowej wykonalności, który sprawia, że inwestor ma prawo w dowolnej chwili zająć nieruchomość i rozpocząć prace budowlane (art. 17 ust. 1 specustawy drogowej). Pomimo tego, że strona nadal w świetle prawa pozostaje właścicielem (użytkownikiem wieczystym) danej działki, to de facto traci do niej prawa. Taka sytuacja rodzi u niej często głęboki sprzeciw.

Niezgoda na wywłaszczenie częsta jest w przypadku, gdy inwestycje celu publicznego wiążą się z odebraniem ziemi, na której stoją zamieszkane budynki, gospodarstwa rolne lub przedsiębiorstwa. Odszkodowanie odnosi się bowiem do wartości rynkowej nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn), a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową (art. 135 ust. 1 ugn). Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych z uwzględnieniem stopnia ich zużycia (art. 135 ust. 2 i 3 ugn).

Powyższe sprawia, że osoby tracące nieraz dorobek całych pokoleń otrzymują odszkodowanie, za które bardzo trudno zakupić porównywalną nieruchomość w innym miejscu. Nawet jeżeli jest to możliwe, to zwykle nie w pobliżu dotychczasowego miejsca zamieszkania. W efekcie rodzina wywłaszczana z dużego domu często musi zadowolić się dużo mniejszym mieszkaniem w bloku, ponieważ przyznane pieniądze nie wystarczają na zakup niczego innego. Może powodować to poczucie niesprawiedliwości. Inwestycje związane z licznymi wywłaszczeniami są więc zwykle przez społeczności lokalne mocno oprotestowywane.

W ostatnich latach szczególnie wiele kontrowersji budzą plany realizacji Centralnego Portu Komunikacyjnego oraz inwestycji mu towarzyszących, m.in. Kolei Dużych Prędkości czy drogi S50. Przedsięwzięcia te mogą się wiązać z odbieraniem gruntów na skalę niespotykaną po przemianach ustrojowych.

Na czym polega przymusowe wywłaszczenie nieruchomości?

Strona ma prawo odwołać się od decyzji o wywłaszczeniu w ustawowym terminie 14 dni od dnia skutecznego doręczenia decyzji na adres podany w katastrze nieruchomości lub dnia publikacji publicznego obwieszczenia w tej sprawie (por. art. 129 § 2-3 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa). Jeżeli jednak decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, to nie ma szans na jej uchylenie.

Należy przy tym zaznaczyć, że o ile kilka dekad temu wydawanie decyzji administracyjnych o wywłaszczeniu przebiegało nierzadko wbrew obowiązującym wtedy przepisom, to obecnie tego typu sytuacje zdarzają się wyjątkowo. Inwestycje celu publicznego – a zwłaszcza drogowe – wymagają wielu ekspertyz i pod kątem formalnym są zazwyczaj dobrze przygotowane. W razie negatywnego rozpatrzenia odwołania, strona ma następnie prawo zaskarżyć decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a w ostateczności złożyć skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Osoba wywłaszczana musi mieć przy tym świadomość, że w przypadku gdy decyzji o wywłaszczeniu został nadany rygor natychmiastowej wykonalności jest zobowiązana do bezzwłocznego udostępnienia nieruchomości. Jeżeli decyzji nie nadano rygoru, to powinna wydać ją i opróżnić pomieszczenia zgodnie z terminem ustalonym w decyzji (terminy minimalne mogą różnić się w zależności od specustawy).

Za terminowe wydanie i opróżnienie nieruchomości przysługuje bonus powiększający odszkodowanie o 5%. W przypadku wywłaszczeń na cele drogowe należy to zrobić niezwłocznie, ale nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

• doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z rygorem natychmiastowej wykonalności,
• doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 18 ust 1e specustawy drogowej).

W sytuacji gdy wywłaszczenie dotyczy właściciela lokalu mieszkalnego, to może on otrzymać 10 tys. zł tytułem zryczałtowanego ekwiwalentu kosztów przeprowadzki. Warunkiem jest faktyczne zamieszkiwanie w danym domu (art. 18 ust. 1f specustawy drogowej).

Analogiczne bonusy mogą otrzymać także osoby wywłaszczane w związku z budową CPK, realizacją celów przeciwpowodziowych, kolejowych czy gazowych.

Przepisy o wywłaszczeniu przymusowym

Brak zgody właściciela czy użytkownika wieczystego na wydanie nieruchomości może doprowadzić do zastosowania tzw. egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. b Ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym można zastosować m.in.:

• grzywnę w celu przymuszenia,
• odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń,
• przymus bezpośredni.

Jak wygląda procedura przymusowego wywłaszczenia? Inwestor ma prawo zająć nieruchomość w asyście policji, która uprawniona jest – w przypadku oporu – do zastosowania siły fizycznej. Tego typu egzekucja następuje zwykle w dodatkowej obecności straży pożarnej oraz pogotowia ratunkowego.

Egzekucje administracyjne mogą być przeprowadzone, jeżeli zachodzi konieczność czasowego zajęcia nieruchomości m.in. w przypadkach, gdy:

• nieruchomość jest niezbędna do realizacji inwestycji określonej w decyzji ZRID (art. 16 ust. 3 specustawy drogowej),
• konieczne jest przeprowadzenie prac przygotowawczych pod inwestycję drogową (art. 21a ust. 5 specustawy drogowej),
• wystąpi siła wyższa lub trzeba zapobiec wystąpieniu znacznej szkody (art. 126 ust. 1 ugn),
• realizowana jest instalacja sieci przesyłowych (art. 124 ust 6 ugn),
• instalowane są sygnalizacje, oznakowania czy urządzenia bezpieczeństwa, np. drogowego (art. 124c ust. 1 ugn),
• prowadzone są prace związane z poszukiwaniem i wydobywaniem kopalin (art. 125 ust. 1 ugn),
• prowadzone są prace związane z budową Centralnego Poru Komunikacyjnego (art. 57 Ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym),
• budowane są tunele kolejowe (art. 9u Ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym).

Egzekucje siłowe w przypadku wywłaszczania lokali mieszkalnych, gospodarstw lub siedzib firm zdarzają się co jakiś czas. Trzeba jednak zaznaczyć, że w bardzo spornych sytuacjach organ zwykle stara się załatwić sprawę w sposób polubowny, poprzez rokowania. W sytuacjach, gdy wydawana jest decyzja o wywłaszczeniu, a następnie decyzja ustalająca wysokość odszkodowania, pomiędzy inwestorem a wywłaszczanym może też dojść do ugody administracyjnej (art. 114 kpa). Instytucja ta stosowana jest jednak rzadko – zwykle, gdy wywłaszczeniu mają podlegać domy zamieszkane przez rodziny z dziećmi. W związku z tym, że są to sprawy nośne medialnie, rodziny sprzeciwiające się wywłaszczeniom mogą często liczyć na lokale zastępcze czy inną pomoc.

Wywłaszczenie bez zgody właściciela – podsumowanie

Wywłaszczenia nieruchomości stanowią niejednokrotnie dla ludzi nimi dotkniętych prawdziwy dramat. Wszystko zależy oczywiście od skali – przed największym problemem stają zwykle osoby tracące miejsce zamieszkania, gospodarstwa rolne czy przedsiębiorstwa. Przyznane odszkodowanie bywa dla nich często niesatysfakcjonujące, ponieważ nie jest w stanie „zrekompensować” utraty majątku oraz innych kosztów: przeprowadzki, zmiany otoczenia, konieczności szukania innych sposobów zarobkowania itp.

Dlatego w przypadku, gdy wycena nieruchomości została ewidentnie zaniżona, warto zasięgnąć porady doświadczonego prawnika. Pomoże on wywalczyć zagwarantowane konstytucyjnie „słuszne” odszkodowanie. Trzeba bowiem wiedzieć, że w przypadku niezgody na wywłaszczenie, organy posiadają prawne możliwości, aby wymóc je na drodze przymusowej egzekucji. Do faktycznego pozbawienia nieruchomości więc i tak w efekcie prędzej czy później dojdzie.